[지방자치·분권 새 원년을 열자-지방 7개 언론사 大選 특별기획 .2] 지방자치와 분권형 개헌

조기 대선을 앞두고 지방자치와 지방분권이 대선 의제에서 뒷전으로 밀려나면서 대선이후 출범할 새 정부에서 핵심 정책과제로 이를 강화해야 한다는 요구가 거세다. 지난 1월18일 국회도서관에서 열린 지방분권 개헌 결의대회에서 대선후보인 김관용 경북도지사, 안희정 충남도지사, 박주선 국회부의장 등이 참석해 ‘지방분권 개헌’이란 문구가 적힌 피켓을 들어보이고 있다. <영남일보 DB>

조기 대선 정국이 펼쳐지면서 후보에 대한 정책 검증을 담보할 수 없는 상황에서 지방정부와 시민사회에서 그동안 꾸준하게 요구해왔던 지방자치와 지방분권도 대선 의제에서 뒷전으로 밀려난 상태다. 하지만 대선 이후 출범할 새 정부에서 핵심 정책과제로 지방자치와 지방분권을 강화해야 한다는 요구는 유효하다.‘2할 자치’라는 오명을 벗지 못한 채 우리의 지방자치는 22년 역사에도 불구하고 이해당사자 간 이해와 협력을 통한 상생보다는 삿대질에 익숙해왔다.


20대총선 수도권 122석으로 늘어
비례 47석도 수도권 거주자 위주
‘기울어진 운동장’ 2할 자치 초래

안창호 재판관 탄핵 선고문 보충
미흡한 지방 자치 현실 꼬집어


지방정부는 자치 환경의 열악성을 호소하며 지방분권을 강조하고, 중앙정부는 지방정부의 방만과 능력을 지적하며 책임행정을 요구한다. 지역주민 역시 무관심 속에서 지방행정 과정에서 주민의 역할 강화를 주문하고 있다. 일례로 경제협력개발기구(OECD) 회원국 평균 자치권 비율이 40% 이상이지만 우리는 20%대 머물러 있는 상황이다.

대통령소속 지방자치발전위원회가 2014년 12월 역대 정부에서 처음으로 국무회의 심의를 거쳐 의결한 ‘지방자치 발전 종합계획’도 입법부와 행정부의 후속 조치가 이뤄지지 않으면서 현 정부에서 사산아(死産兒)의 운명을 맞게 됐다.

지방분권도 중앙사무의 지방 이양을 놓고 이를 뒷받침할 지방일괄이양법 제정이 이뤄지지 않으면서 국가사무와 지방사무의 7 대 3 구조가 고착화돼 있는 상태다.

주민 행복에 실질적으로 기여한다는 측면에서 분권과 참여를 통한 지방자치는 이제 더 이상 미룰 수 없는 시급한 현안이라는 게 전문가들의 일관된 지적이다.

박근혜·최순실 국정농단 정국에서 1987년 체제 극복 방안의 하나로 ‘지방 분권형 개헌’이 지방정부와 시민사회에서 급부상한 것도 같은 연장선에서 바라볼 수 있다. 개헌에 대한 공감에도 불구하고 시기를 놓고 이견이 충돌하면서 대선 전 개헌은 사실상 무산된 상태다.

새 정부 출범 후 개헌 논의가 다시 불 붙을 경우 중앙권력 개편 중심의 개헌 논의는 지방 분권형 개헌으로 방향을 잡아야 한다. 더불어민주당의 문재인 전 대표나 안희정 충남도지사부터 자유한국당의 홍준표 경남도지사와 김관용 경북도지사까지 진보진영과 보수진영에서 모두 한목소리로 지방 분권형 개헌에 공감한다는 점은 다행이다.

‘지방 소멸’이 현실로 다가온 상황에서 지역 대표성을 보장할 상원제 도입을 통한 양원제 국회도 개헌 정국에서 논의되어야 할 의제다.

20대 총선을 앞두고 인구 기준 선거구 획정과정에서 경북 2석, 강원 1석, 전남 1석, 전북 1석 등 비수도권에서 5석이 줄어든 반면 경기 8석, 서울 1석, 인천 1석 등 수도권은 무려 10석이 늘어나며 수도권 전체 의석수(서울 49석, 경기 60석, 인천 13석)가 122석으로 증가했다.

더구나 비례대표 의석 47석 역시 대다수가 수도권 거주자 혹은 연고자라는 점에서 국회 과반수 이상이 수도권 이익을 대변하는 ‘기울어진 운동장’을 바로잡는 지역 대표형 상원제 도입은 시급한 과제로 지적되고 있다.

프랑스 헌법이 전문 및 제1조에 ‘프랑스는 지방분권화된 조직을 갖는다’고 규정하고, 제24조에 ‘의회는 하원과 상원으로 구성된다’와 ‘상원은 공화국의 지방자치단체들을 대표할 것을 보장한다’고 명시한 부분은 눈여겨볼 필요가 있다.

안창호 재판관

지난 10일 현직 대통령을 파면한 헌법재판소의 탄핵심판 선고에서 안창호 재판관이 보충의견을 통해 밝힌 지방분권론은 이번 국정농단 사태를 부른 제왕적 대통령제를 극복하고 지역발전과 사회통합의 대안으로 지방분권이 유효하다는 점을 다시 한번 부각시켰다는 평가를 받고 있다.

안 재판관은 “우리 지방자치단체는 중앙정부에 종속돼 자율과 책임이 미흡한 지방자치가 시행되고 있을 뿐”이라며 “기본권 보장을 위해 견제와 균형이 이뤄지는 권력분립에 기초해 지방의 자율·책임을 강조하는 지방분권 원리와 대의 민주주의의 한계를 보완하는 직접 민주주의를 강화해야 한다”고 강조했다.

또 “과도하게 집중된 대통령 권력을 분산하는 방법은 정부 형태의 변경과 함께 중앙집권적인 권력을 지방으로 대폭 이양해 주민 근거리 민주주의를 실현하는 것”이라며 “획기적인 지방분권은 주민의 자율적 참여와 민주 시민의식을 고양시켜 풀뿌리 자치를 실천하고 지방의 경제·사회·문화적 특성을 바탕으로 지역발전을 도모해 상향적 국가 발전을 이룰 수 있다”고 역설했다.

안 재판관은 나아가 “지방분권은 중앙 집권적 자원 배분으로 인한 지역 불만을 완화해 사회 통합에 이바지하고 통일 후에는 국민 통합에도 기여할 수 있을 것”이라고 전망했다.

이영란기자 yrlee@yeongnam.com
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